Coronaboetes: onvoldoende instructies en onzorgvuldige berichtgeving zorgen voor verwarring

INGEZONDEN – Schiedam heeft de afgelopen weken naam gemaakt als de stad waarin politie en bijzondere opsporingsambtenaren zeer streng de hand hielden aan de noodverordening met maatregelen die verspreiding van het Coronavirus tegen moesten gaan. Er werd fors beboet. De vier gebakjeseters haalden het landelijke nieuws. Op verzoek van Schiedam24 dook een specialist met ervaring in handhaving in de materie (hij wenst anoniem te blijven) en komt met duidelijke conclusies.


Coronaboetes en strafbeschikkingen
Er is verwarring over wat wel en niet mag in de openbare ruimte op basis van een noodverordening, niet alleen bij burgers, maar ook bij handhavers en overheidsinstanties. De kern waar het om draait is de actuele vraag of je op basis van de noodverordening met meer dan drie mensen in de openbare ruimte mag samenzijn, terwijl goed de onderlinge minimale anderhalve meter afstand wordt gerespecteerd. Het draait hierbij om de begrippen samenkomsten en groepsvorming. Deze begrippen worden onvoldoende gedefinieerd en vaak verkeerd uitgelegd of willekeurig door elkaar gebruikt.


Samenkomsten
Verboden samenkomsten in de publieke ruimte zijn volgens de noodverordening altijd openbare samenkomsten zoals bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet. Het gaat daarbij om openbare vermakelijkheden en samenkomsten, zoals kermis, braderie, (pop)festival, (voetbal)wedstrijd, optocht (geen demonstratie) en (vierdaagse) wandeltocht, persconferentie, etc.,

De rijksoverheid geeft een toelichting over verboden samenkomsten op haar website: “Samenkomsten zijn verboden. Denk aan samenkomsten in theaters, cafés, of op terrassen, kermissen of feesten. Andere samenkomsten, zijn bijvoorbeeld het theater en de bioscoop”. Evenementen vallen hier ook onder en er zijn uitzonderingen. (bron: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/coronavirus-covid-19/openbaar-en-dagelijks-leven/samenkomsten-en-evenementen)

Dit wordt ondersteund door de geest van het verbod: een samenkomst kenmerkt zich veelal door een gezamenlijk doel of bedoeling van de deelnemers; denk aan een bioscoop, een restaurant, een feest, een popconcert of festival. De regering heeft besloten dat deze samenkomsten verboden zijn omdat het heel lastig is om bij deze samenkomsten een afstand van 1,5 meter aan te houden.

Het blijkt dus dat de wetgever met het verbod op samenkomsten helemaal niet doelt op een groepje van drie mensen of meer die elkaar in een park of op een plein treffen, vrienden of familieleden die elkaar op straat treffen, of enkele jongeren terwijl probleemloos een minimale onderlinge afstand van 1,5 meter van elkaar wordt gerespecteerd.

Bovendien is het een bijeenkomst in het openbaar, maar wel een besloten bijeenkomst binnen de begrenzing van de vriendenkring of familie.

Een besloten bijeenkomst in de openbare ruimte is iets wezenlijk anders dan een openbare bijeenkomst, laat staan een (strafbare) openbare samenkomst. Je kunt het dus niet omdraaien dat elke bijeenkomst in de openbare ruimte dus per definitie een openbare bijeenkomst is. In deze situaties is sprake van groepsvorming.


Wet openbare manifestaties
Betogingen, samenkomsten en vergaderingen als bedoeld in de Wet openbare manifestaties vallen niet onder de definitie van een evenement. Deze wet geeft geen definitie van het begrip samenkomst. Een samenkomst voor het verzorgen van onderwijs valt er bijvoorbeeld ook onder.

Deze wet spreekt niet over openbare samenkomsten, dus kennelijk gaat het ook om niet openbare samenkomsten, maar wel altijd over samenkomsten op een openbare plaats.

Ook hier wordt het begrip samenkomst gebruikt, maar geen definitie ervan gegeven.

De overheid bedoelt met een samenkomst dus iets wat gepland of georganiseerd is.

Afspreken met vrienden lijkt dus niet onder een samenkomst te vallen, maar eerder onder groepsvorming.


Groepsvorming
Volgens de (model)noodverordening is het verboden om met drie of meer personen in de openbare ruimte te zijn, maar alleen zonder dat er anderhalve meter afstand wordt gehouden tussen de personen. Als de onderlinge afstand minder is dan 1,5 meter is wordt de bijeenkomst (uitzonderingen daargelaten) pas gezien als verboden groepsvorming.

Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond verduidelijkt op haar website een en ander over groepsvorming: “Er geldt geen maximumaantal personen waarmee u buiten mag zijn. Wel geldt altijd de 1,5 meter afstand met mensen die niet tot uw huishouden behoren”.
(bron: https://www.rijnmondveilig.nl/lichamelijke-noodsituatie/qa-over-vakantieverblijf-in-rotterdam-rijnmond/)


Afspreken verboden?
Groepsvorming kan al dan niet toevallig zijn. De noodverordeningen maken hier geen onderscheid in. Woorden als, bewust, afgesproken gecoördineerd, spontaan e.d. komen in de noodverordeningen niet voor. Het is dus niet zo dat een afgesproken bijeenkomst of groepsvorming dus per definitie een samenkomst is. Een afgesproken bijeenkomst kan ook onder het begrip groepsvorming vallen. Bij de beoordeling of een bijeenkomst valt onder groepsvorming of samenkomst, een strafbare groepsvorming of strafbare samenkomst, speelt het geen enkele rol of er enige vorm van onderlinge afspraak is geweest. Het verspreidingsrisico van het virus zal er echt niet door veranderen.


Samenscholingsverboden
Een bevoegdheid die in beeld komt om de massale toestroom van publiek naar een bepaalde plaats, zoals een natuurgebied of strand, te voorkomen en die in vrijwel alle gemeentelijke APV’s is opgenomen, betreft het samenscholingsverbod. Een samenscholingsverbod kan van kracht zijn als de openbare orde bedreigd of verstoord wordt. Het begrip samenscholingsverbod werkt in dit verband dan ook verwarrend.


De geest
De regelgeving in de noodverordeningen is bedoeld om volksgezondheidsrisico’s in te dammen en om op te kunnen treden bij excessen, maar niet om een honderdprocentscontrole en zero-tolerance beleid uit te voeren. Van een professionele handhaver mag verwacht worden dat hiermee rekening wordt gehouden.


Berichtgeving tegenstrijdig en vaag
Een zo vaag verbod zoals er nu geldt ten aanzien van samenkomsten en groepsvorming ondermijnt het vertrouwen in de overheid en doet tekort aan de rechtszekerheid van burgers. De interpretatie van de regels in noodverordening door de veiligheidsregio, rijksoverheid, de minister, het veiligheidsberaad in berichtgeving is niet helder en allerminst eenduidig, zelfs verwarrend. Om de verwarring nog groter te maken wordt ook regelmatig gesproken over een samenscholingsverbod. Zo’n verbod is gebaseerd op de APV en heeft niets te maken met de regels uit de noodverordeningen. Het woord samenscholingsverbod komt daar ook niet in voor.

Voor een burger zal het inmiddels helemaal niet meer duidelijk zijn wanneer een bijeenkomst in de publieke ruimte een samenkomst is die op grond van een noodverordening verboden is of een verboden groepsvorming. Dit betekent nogal wat omdat het handelen in strijd met een noodverordening fors strafbaar is (artikel 443 Wetboek van Strafrecht) en voor volwassenen een aantekening in het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) oplevert.


Strafbeschikking
De commissie feiten en tarieven heeft in haar Instructie feitgecodeerd handhaven noodverordening Covid-19 van 27 maart 2020 het onderstaande aangegeven voor opsporingsambtenaren ten aanzien van samenkomsten en groepsvorming.

Voor een strafbeschikking geldt altijd dat de schuld moet zijn vastgesteld (bekennende verdachte) en zaken waar voldoende bewijs voor handen is. Een strafbeschikking bevat een schuldvaststelling; als iemand niet in verzet gaat is de strafbeschikking de executoriale titel. Dit houdt in dat geen strafbeschikking wordt uitgevaardigd als niet wettig en overtuigend vastgesteld kan worden dat de verdachte het feit heeft begaan. Voor alle bestanddelen van het strafbare feit moet er dus voldoende bewijs zijn, anders mag er geen strafbeschikking worden uitgevaardigd. Een strafbeschikking mag ook niet worden uitgevaardigd wanneer de verdachte van het strafbaar feit geen verwijt (schuld) kan worden gemaakt. De opsporingsambtenaar dient dan een volledig proces-verbaal op te maken, zodat een rechter kan oordelen, of van een strafbeschikking af te zien.


Conclusie
Het is jammer dat de begrippen groepsvorming en samenkomsten in de noodverordeningen niet helder geformuleerd zijn. Als je de artikelen uit de noodverordeningen goed uitpluist, wetgeving en toelichtingen erop na slaat, dan wordt het best duidelijk. Maar ik denk dat je van een doorsnee boa of politieagent niet mag verwachten dat die er zo diep op ingaat.

Dat hadden beleidsmakers en bestuurders moeten doen en dat had door leidinggevenden vertaald moeten worden naar hanteerbare en duidelijke werkinstructies. Dat is niet of onvoldoende gebeurd. De verwarring is vergroot door onzorgvuldige berichtgeving.


Hoe verder?
In onderstaand bericht van de NOS staat dat grofweg de helft van de uitgeschreven Coronaboetes incompleet was:https://nos.nl/collectie/13824/artikel/2334719-bijna-helft-coronaboetes-niet-in-orde-bijna-niemand-maakt-bezwaar

Hierbij gaat het om onvolkomenheden die door de opsporingsambtenaar achteraf misschien nog voor een deel hersteld kunnen worden. Het gaat hierbij om het niet geheel voldoen aan de indieningsvereisten. Bij strafbeschikkingen vindt een inhoudelijke beoordeling niet plaats, tenzij verzet wordt aangetekend. Slechts één procent doet dat daadwerkelijk volgens dit artikel.

Je kunt dan ook vrezen dat aanzienlijke aantallen mensen een hoge boete en een aantekening in het JDS hebben gekregen terwijl de wettelijke grondslag compleet ontbreekt.



BIJLAGE

Berichtgeving

Dat berichtgeving niet eenduidig, verwarrend en zelfs tegenstrijdig is blijkt:

Burgemeester Lamers van Schiedam (Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond) zegt in het nieuws (https://www.rijnmond.nl/nieuws/195457/Burgemeester-Schiedam-komt-op-voor-handhaving-en-zegt-dat-coronaboete-voor-familie-die-samen-gebakje-at-terecht-was) dat het door de noodverordening verboden was en nog steeds is om met meer dan twee mensen samen te komen op openbaar terrein. Ook als er 1,5 meter afstand wordt gehouden. Inmiddels is wel een uitzondering gemaakt voor sportactiviteiten. Hoe dan ook deze uitspraak is in tegenspraak met het gestelde in de op dat moment vigerende en huidige noodverordening en ook in strijd met de geest van het verbod zoals de rijksoverheid dit heeft verwoord.


Rijksoverheid.nl 23 maart 2020:

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/mediateksten/2020/03/23/persconferentie-minister-president-rutte-ministers-grapperhaus-de-jonge-en-van-rijn-over-aangescherpte-maatregelen-coronavirus


Grapperhaus:

Alle samenkomsten, dat zijn evenementen en bijeenkomsten. Van verboden groepsvorming is sprake als drie of meer mensen niet de anderhalve meter afstand in acht nemen. En ze geen huishouden vormen. (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/mediateksten/2020/03/23/persconferentie-minister-president-rutte-ministers-grapperhaus-de-jonge-en-van-rijn-over-aangescherpte-maatregelen-coronavirus)


Omroep West 27 maart

https://www.omroepwest.nl/nieuws/4018343/Ook-met-1-5-meter-ertussen-is-bewust-samenkomen-verboden-zo-werkt-de-noodverordening

Ook met 1,5 meter ertussen is (bewust) samenkomen verboden: zo werkt de noodverordening

Veiligheidsregio Haaglanden is het niet eens met de manier waarop het Veiligheidsberaad de noodverordening uitlegt. “Iedereen (vriendenclub, sportclub, etc.) die tot 1 juni op welke manier dan ook mensen oproept om op dezelfde tijd op dezelfde plaats te zijn, ook al houden ze afstand, kan op basis van de noodverordening worden beboet”, zegt de woordvoerder van burgemeester Johan Remkes, die waarnemend voorzitter van de veiligheidsregio Haaglanden is. In andere woorden: je mag wel op anderhalve meter afstand gaan zitten van twee vreemden die aan het picknicken zijn, maar je mag niet met twee vrienden afspreken om op anderhalve meter afstand van elkaar te picknicken. Volgens Haaglanden gaat het om de intentie waarmee je elkaar treft: bewust afspreken is verboden, elkaar tegen komen en even op afstand een praatje maken niet.


Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond 11 mei 2020
Q&A:

https://www.google.nl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=4&ved=2ahUKEwiMzej5kb7pAhWGDOwKHQSZCIsQFjADegQIBRAB&url=https%3A%2F%2Fwww.rijnmondveilig.nl%2Flichamelijke-noodsituatie%2Fqa-over-vakantieverblijf-in-rotterdam-rijnmond%2F&usg=AOvVaw1HMHhHUuqdGJ0J1m638aPw


Nu.nl 12 mei:

https://www.nu.nl/coronavirus/6050761/voorzitter-veiligheidsberaad-samenscholingsverbod-kent-grijs-gebied.html

Verschil tussen samenkomst en groepsvorming?

Maar wat is dan het verschil tussen een samenkomst en groepsvorming? Om dat verschil te bepalen draait het volgens de politie om het antwoord op de vraag of sprake is van een ‘georganiseerd karakter’. Een picknick of een barbecue is georganiseerd en mag daarom dus niet (samenkomst). Zelfs niet als iedereen onderling 1,5 meter afstand van elkaar houdt.

Elkaar toevallig tegenkomen op straat en een praatje met elkaar maken is niet georganiseerd en mag dus wél als aan de 1,5 meterregel wordt voldaan (groepsvorming). Dat geldt ook voor ouders die op voldoende afstand van elkaar in een speeltuin naar hun kinderen staan te kijken en daarbij kletsen met elkaar.


Volkskrant 14 mei:

https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/willekeur-bij-uitdelen-coronaboetes-je-spreekt-af-met-twee-vrienden-in-het-park-mag-dat~bc7aa19a


Vragen over de invulling van de noodverordening met betrekking tot samenkomsten en groepsvorming. Met antwoorden van het Veiligheidsberaad

Over samenkomen in de openbare ruimte:

Drie vrienden spreken met elkaar af bij een bankje in het park om bij te kletsen. Ze houden anderhalve meter afstand. Zijn ze dan in overtreding?
Ja, want bij een afspraak van drie personen of meer is er sprake van een samenkomst.

Twee vrienden lopen door het park. Ze komen toevallig een derde vriend tegen en gaan even samen op een bankje zitten om bij te kletsen. Zijn ze dan ook in overtreding? En zo ja: hoe ziet een handhaver het verschil tussen deze en de vorige situatie?
Omdat het geen georganiseerde bijeenkomst betreft, is hier geen sprake van een samenkomst. Het is aan de handhaver om dat in te schatten. Hierin vertrouwen veiligheidsregio’s op het fingerspitzengefühl van de boa of politieagent.

Ik en mijn echtgenote spreken met een vriendin af om in het park bij te kletsen. Zijn wij dan in overtreding? Of gelden mijn vrouw en ik in dat geval als één, want behorend tot hetzelfde huishouden?
Dit geldt gewoon als een samenkomst van drie personen en is dus verboden. Een echtpaar geldt niet als één.

Een groep vrienden komt in het park om te sporten en houdt daarbij anderhalve meter afstand. Hoe groot mag die groep zijn? Na afloop van het sporten blijven er een paar hangen om nog even te kletsen. Zijn zij op dat moment wel in overtreding?
Er zit geen maximum aan de groepsgrootte, als iedereen maar anderhalve meter afstand houdt. Feitelijk zijn de sporters in overtreding als zij met drie personen of meer na afloop samen blijven zonder te sporten of te bewegen.


16 mei Schiedam24:

Rutte vindt dat Schiedams goudsmedenpaar terecht is beboet: https://www.schiedam24.nl/nl/nieuws/nieuws/rutte-vindt-dat-schiedams-goudsmedenpaar-terecht-is-beboet/14167

22 mei NOS:

In dit bericht laat Rutte zich duidelijk uit over dat het zich met drie of vier mensen in de openbare ruimte altijd al toegestaan was mits de 1,5 meter regel in acht genomen is:
https://nos.nl/l/2334719


Trouw 22 mei:

Advocaten roepen mensen op: kom in verzet tegen coronaboete, Gedragsregels zijn onduidelijk en strijdig: https://www.trouw.nl/binnenland/advocaten-roepen-mensen-op-kom-in-verzet-tegen-coronaboete~bb8d72a1/?referer=https%3A%2F%2Fwww.google.nl%2F


Schiedam24 27 mei - Burgemeester Schiedam volhardt in onzin: https://www.schiedam24.nl/nl/nieuws/nieuws/de-burgemeester-legt-039t-nog-eens-uit/14247

Een bewuste samenkomst is niet toegestaan. Van een samenkomst is sprake bij meer dan twee personen zegt hij. Een boa of politieagent beoordeelt zelf of een bepaalde situatie een bewuste samenkomst is, bijvoorbeeld als dat blijkt uit meegenomen spullen (zoals stoeltjes) of consumpties. Of als men daarop bevestigend antwoordt bij navraag.